25 июня «Ведомости» опубликовали большое интервью министра экономического развития Алексея Улюкаева. Признаюсь сразу, давно с таким интересам не читал интервью ньюсмейкера от экономики. Обычно высказывания сверху ценны прежде всего тем, что из них следует какой-то новый поворот в той или иной теме, какая-то история о том, как принимаются решения, новой фактурой. Это есть и в высказываниях Улюкаева, но самое интересное не в этом. Интервью Улюкаева – это рассказ об экономической политике не политика, а экономиста. Хотя...
Идеология и политика
В России всегда важна идеология. Это не только некий символ веры, критерий, позволяющий отличать хорошее от плохого, допустимое от недопустимого, но еще и некая сигнальная система оповещения, по которой «свой» отличается от «чужого». Достаточно громкая в России система.
В нормальном обществе идеология – это не знамя, собирающее сторонников для борьбы с иноверцами, а, за рамками церквей и программных документов политических партий, нечто, скорее, интимное, чем выставляемое напоказ. У нас не так. Мы постоянно находимся, с одной стороны, в тлеющей гражданской войне с самими собой, с другой стороны, вокруг, как выясняется, все больше не друзей, а врагов. И в том, и в другом виноваты, конечно, не мы, а все те же враги. Власть это двойное напряжение отнюдь не снижает – чего стоит, например, внезапное делегирование решения о том, как называться Царицыну - Сталинграду - Волгограду его жителям.
За идеологией следует политика. Но она, между тем, должна решать массу вопросов, не столь звучных, от которых, тем не менее, зависит уровень жизни страны. Тут развилка: что важнее – война (идеологические разборки, борьба с враждебным внешним влиянием, которое норовит подчинить нас чужим интересам) или мир (обеспечение лучших из возможных условий жизни)?
В большинстве развитых стран такого вопроса не возникает. Потому что ответ на него очевиден. Приоритет за «миром». Человек важнее государства. В нашей Конституции так и записано, но на деле приоритеты расставляются не всегда именно так. От этого и живем хуже, чем могли бы.
ФНБ – в инфраструктуру
Мы незаметно спустились от идеологии к экономике. Но и в экономике с ее достаточно приземленными интересами есть разные идеологии. У нас есть рыночники, есть государственники, у «них» – неолибералы с неокейнсианцами. Либерализм, конечно, шире экономики, но здесь нас интересует его именно экономическая ипостась.
Улюкаев, будучи, несомненно, либералом, в интервью рассказал, как он, не изменяя своей идеологии, пришел к выводам, которые по формальным признакам, либеральными совсем не назовешь. Этот опыт весьма интересен.
Главная новость, которую министр экономического развития сообщает в своем интервью, – это его предложение весь ФНБ вложить в инфраструктурные проекты. Улюкаев об этом говорит так: «На мой взгляд, можно и даже нужно все 100% ФНБ инвестировать в инфраструктурные проекты. Если мы можем вложить деньги ФНБ так, чтобы обеспечить доходность и надежность, — мы не тратим ФНБ, а инвестируем, преумножаем».
Почему использование ФНБ на цели финансирования инфраструктурных объектов традиционно считается нелиберальной мерой? Потому что вмешательство государства в экономику усиливается. Это российский ответ. Есть и общетеоретический: расширение госинвестиций – это дополнительный государственный спрос на инвестиционные товары, а стимулирование спроса – это кейнсианский подход.
Но Улюкаев утверждает: «Что же касается кейнсианской веры в бескрайние возможности стимулировать увеличение спроса, в том числе через госинвестиции, тут моя позиция не поменялась: я в это не верю». Как же так, не верить в госинвестиции как стимулирование спроса и настаивать на их расширении?
Улюкаев сначала дает универсальный ответ: «Важна не Тора, а ее толкование». А потом возвращается к той ситуации, в которой сегодня находится российская экономика. «Сейчас главное препятствие для роста экономики не со стороны спроса, а со стороны предложения. Прежде всего, речь об инфраструктурных ограничениях. Я рассматриваю, например, увеличение государственных инвестрасходов — не как меры поощрения спроса, а как способ снять ограничения по предложению. Это ключевая цель», – вот обоснование Улюкаева. Он продолжает: «Конечно, заодно такие расходы создают дополнительный спрос на товары и услуги, но не это главное, это уже экстерналии, дополнительный эффект. Работа стимулов ограничена, потому мы должны аккуратно их использовать: очень легко нарушить равновесие, создать то, что называется moral hazard, — избыточную склонность к риску. Экономическая политика — это искусство баланса».
Баланс – действительно ключ к выбору мер экономической политики. Экономика вообще – система сообщающихся сосудов, поэтому использование каждого инструмента экономической политики имеет двойное, а то и тройное действие, нужно каждый раз искать баланс.
Где Улюкаев не нуждается ни в Торе, ни в ее толкованиях, так это в вере в то, что на перспективу не государственные инвестиции являются локомотивом экономики. «Государство — «скорее вспомогательный локомотив, который помогает основному паровозу идти в гору. Хотелось бы считать, что главной силой остаются частные инвестиции». Проблема в том, что «с середины 2012 г. мы находимся в яме, во многом это связано с завершением восстановительного роста и с инвестиционной паузой, которые можно преодолеть через расшивку ограничений, используя фонд национального благосостояния (ФНБ), механизм проектного финансирования, государственно-частное партнерство».
Такова позиция министра экономического развития. Но решение зависит не от него одного.
Спор с Минфином
Улюкаев сетует: «В ЦБ все было просто: утром приходил на работу с определенным планом и знал, что большую его часть выполню. И принимал немало последних решений — после меня их никто не пересматривал. Здесь же — многоэтапные согласования, распределение ответственности. Принимая решение, не знаю, в самом ли деле я его принял или меня поправят. Мне необходимо учесть мнения многих. Это довольно непродуктивный способ принятия решения — КПД низкий, размыта ответственность, высокая доля ручного управления, больше формализма, путь к решению очень сложен и витиеват».
Но правительство любой страны – это столкновение интересов. Решение зависит, в частности, от умения аргументировать свою позицию. Ну, и от умения заниматься политикой. Применительно к использованию на нужды инфраструктуры средств ФНБ, очевидна оппозиция со стороны Минфина.
Улюкаев считает, что инвестирование проектов инфраструктуры не должно перекрываться из-за опасений в росте госдолга: «Долг долгу рознь. Это тоже инвестпроект: для инвестиций важна надежность и возвратность. Если мы способны предоставить полезный инвестиционный проект (а мы считаем, что способны), вложить средства бюджета, резервных фондов, инвесторов и через какое-то количество лет получить понятный, коммерчески эффективный результат, в том числе для бюджета, надо идти на такие риски, ничего особенного в этом нет».
Министр экономического развития в своем интервью ведет заочный спор с Минфином: «Минфин нас обвиняет: вы покушаетесь на беззащитность бюджета, на бюджетное правило, инфляция вырастет, кредитный рейтинг упадет. Катастрофа!».
У Улюкаева есть ответ: «В принципе, конечно, наращивание долга не очень хорошая вещь. Но мы же выбираем не между хорошим и очень хорошим, а между плохим и очень плохим». Получается, что «на одной чаше весов реальный резерв в 3 трлн руб. (ФНБ), а на другой — обещание: потратьте деньги и через пять лет получите результат. Принятие такого риска — тяжелое решение. Могу ли я дать гарантию, что мы инвестируем эти деньги в эффективные проекты? Нет, не могу. Есть механизм лоббирования, есть изменение спроса, коммерческие риски. Мы стараемся быть очень внимательными к этим проектам, но никаких гарантий быть не может. Это риск. Но и не инвестировать — тоже риск. И сейчас уже риск неинвестирования становится выше, чем риск инвестирования. Думаю, эта логика постепенно утверждается. Убедили же поднять планку на инфраструктурные проекты ФНБ с 40 до 60%, хотя и это вначале было очень трудно отстоять».
Где решающий аргумент? Улюкаев считает, что его следует искать в самом предназначении ФНБ. Минфин согласен хранить его средства в бумагах казначейства США. Главное достоинство – надежность, которая в условиях войны санкций теряет прежнюю убедительность, и ликвидность. Но «является ли приоритетом ликвидность для ФНБ», задает вопрос Улюкаев. И сам же отвечает: «Это должно быть свойством резервного фонда, для него это приоритет. А у ФНБ совсем другие цели — очень длинный инвестиционный горизонт, ликвидность не принципиальна, а вот доходность очень важна. Так вот, риски вложений в краткосрочные активы стали уже высоки, а доходность сомнительна, при этом при вложениях в долгосрочные инвестиционные проекты риски вполне умеренные, а доходность довольно высока».
Выступая за вложение средств ФНБ в инфраструктурные проекты, Улюкаев резко против предложения докапитализировать из того же источника «Газпром». Здесь его позиция традиционна: «Задача ФНБ — приходить туда, куда бизнес не готов инвестировать. Конечно же, «Газпром» в состоянии привлечь финансирование, это один из лучших в мире заемщиков, с очень хорошим соотношением долга и EBITDA, он способен поднять эти деньги на рынке. ФНБ надо использовать там, где больше нет иной возможности, где без этих средств проекта не будет вообще».
Спор с ЦБ
Понятно, что будить экономику предстоит не только, используя на нужды инфраструктуры ФНБ, нужны новые и дешевые кредиты. И Улюкаев критикует свое еще недавно родное ведомство – ЦБ – за следование за устаревшими учебниками. Именно так следует понимать следующий пассаж Улюкаева: «Монетарные и фискальные власти Европы, США оказались чрезвычайно прагматичными и незашоренными — они теперь иначе, чем до кризиса, смотрят на цели по инфляции, на баланс ЦБ, на ставки, на количественное смягчение или ужесточение. В 1990-е, когда были высокие темпы роста экономик, было чрезвычайно важно правильно выстроить финансовую индустрию, использовать инфляционный таргет как элемент сдерживания. А сейчас разве прогнозисты, инвестбанкиры, экспертное сообщество ожидают высоких темпов роста? Нет. Они видят волатильность, риски, неготовность принимать эти риски и т. д. Соответственно, регуляторы начинают выстраивать совершенно другую политику, хотя бы она по-прежнему и называлась инфляционным таргетированием. Весь мир вступил в эту новую нормальность, и учитывать это нужно».
Есть и фактически прямое обращение к прежним коллегам: «Сейчас риски экономического роста много выше, чем инфляционные. Тут опять же как толковать. В ЦБ считают, что высокие инфляционные риски в том, что не будет выполнена цель по инфляции, записанная в «Основных направлениях денежно-кредитной политики». Поскольку лаги трансмиссионного механизма денежно-кредитной политики (от действия регулятора до воздействия на инфляцию. — «Ведомости») — 6-9 месяцев, сейчас мы работаем по инфляции I квартала 2015 г. Есть риск, что в записанную цель по инфляции 2015 г. — 4,5% плюс-минус 1,5 п. п. — не уложимся. И с этой точки зрения, надо ужесточать. Но риск по инфляции, с моей точки зрения, не совсем в этом: он — в предсказуемой и понятной динамике на снижение. Если она в целом будет нисходящей, пусть и не совсем точно в соответствии с нашими прописями, — это будет неплохо. Все будут понемногу к этому приспособляться. А риск по экономическому росту гораздо больше, острее и с более опасными последствиями. Но это я отсюда, из здания МЭР, так смотрю».
Последнюю фразу стоит подчеркнуть. Улюкаев признает, что чиновник не может себе позволить быть просто экономистом. Ведомственные задачи и интересы неминуемо сказываются.
Что ж, кресло обязывает. Но, даже отстаивая ведомственный интерес, Улюкаев остается в первую голову экономистом, а уже потом чиновником и если угодно политиком. Но экономистом не закостенелым на «временах Очакова и покорения Крыма», таких экономистов большинство, а учитывающим происходящие изменения, отвечающим на их вызовы не перетряхиванием старых рецептов своей школы, а идущим даже на некий репутационный риск. На мой взгляд, такой подход свидетельствует не о политиканстве, а о настоящем профессионализме.
Интервьюеры припомнили Улюкаеву, как осенью прошлого года он пообещал подать в отставку, если рост в 2014 году будет меньше 3%. Он ответил, что сейчас так бы не поступил, но «никто за язык не тянул, за свои слова надо отвечать, поэтому соответствующее заявление напишу».
Если так, это доказывает, что Улюкаев не чиновник в привычном смысле. Побольше бы таких.
Николай Вардуль
