Легализация – это процедура урегулирования статуса нелегальных мигрантов путем получения ими легального статуса для пребывания в стране. Легализация sans-papiers — актуальная тема на повестке дня стран ЕС и США.
Географически выбор стран для анализа обусловлен двумя обстоятельствами. Во – первых, страны Европы и США в последние 25 лет провели наибольшее количество легализаций. История США — нескончаемая волна амнистий для определенных социальных групп. В Европе с 1973 по 2008 годы были проведены 68 кампаний по легализации нелегальных мигрантов, почти каждая страна ЕС за последние годы провела по меньшей мере одну попытку легализации и/или урегулирования статуса нелегальных мигрантов.1
87% участвующих в амнистии sans-papiers были нелегальные трудовые мигранты.2
Во – вторых, программы легализации в США и ЕС были стратегически разными по механизмам проведения, мотивам и целевым группам.
России, отказывающейся сегодня проводить легализацию нелегалов, необходимо изучить опыт зарубежных стран, провести исследования о числе и характере нелегальных мигрантов, оценить потребности рынка труда и понять, каковы будут «расходы» и «доходы» в случае амнистии нелегальных мигрантов. О том, какие практики, условия и критерии амнистии могут быть применимы в современной России, предлагаю сформулировать на анализе опыта стран Европы и США.
Цена нелегальной миграции
Нелегальная миграция — одна из самых затратных, никем не «финансируемых» статей бюджета современных стран, правительства которых вынуждены планировать свои расходы на правовое преследование, образование, медицинское обеспечение, иные социальные программы в отношении нелегальных мигрантов и членов их семей, а равно нести расходы, связанные с финансированием учреждений по содержанию нелегальных мигрантов, проводить мероприятия по защите национального рынка труда и противодействию несанкционированной занятости.
По данным Федерации иммиграционной реформы США –FAIR (www.fairus.org), нелегальная миграция и несанкционированный доступ на рынок труда,обходится налогоплательщикам страны 113 млрд долларов ежегодно.3
Не меньшие расходы несут и правительства европейских государств. В 2010 году расходы Франции на противодействие нелегальной миграции составили 4,6 млрд евро, из которых 1,7 млрд евро — расходы на борьбу с нелегальной занятостью; 787,8 млн евро – «стоимость» высылки и депортации и около 662 млн евро — затраты на медицинское обслуживание нелегальных мигрантов.4
Ежегодные расходы Италии на содержание нелегальных мигрантов в учреждениях перед их депортацией составляют от 73 млн евро до 147млн евро; управление подобными учреждениями и их обслуживание — более 55 млн. евро; программы правовой поддержки и услуги переводчиков в судах и иных административных органах — более 5,5 млн евро.5
В России о цене нелегальной миграции говорят только в контексте штрафов и административных наказаний, т.е. поступлений в бюджет.6
Других данных, во сколько обходится российским налогоплательщикам нелегальная миграция, просто нет.
Модели легализации нелегалов: есть ли России чему поучиться
Все мировые кампании по легализации нелегальных мигрантов движимы либо гуманитарной логикой, либо рационализмом, направленным на обеспечение интересов национального рынка труда. Сегодня принято различать три типа стратегий по легализации sans-papiers:
1. Формальное регулирование — когда получение легального статуса осуществляется посредством принятия формального первичного (законодательного) и/или вторичного (подзаконного) акта.
Пример - кампанию по легализации нелегальных мигрантов в Италии «Sanatoria 2012» (http://www.laleggepertutti.it/14529_sanatoria-2012-for-illegal-immigrants-here-how-it-works-the-proceedings-could-be-submitted-starting-from-the-15th-of-september#sthash.DBbkQ8Ni.dpuf); программа «Развитие, освобождение и образование несовершеннолетних иностранцев» в США (http://dreamact.info/)и т.д.
2. Регулирование сложившейся практики, когда получение легального статуса — это подтверждение сложившихся обстоятельств, как то рождение ребенка у родителей с нелегальным статусом и/или брак с гражданином страны, являются предпосылками для получения легального статуса.
Пример — амнистия нелегалов по циркуляру об упорядочении статуса лиц без документов во Франции.7
Данный циркуляр регулирует легализацию трех групп нелегальных мигрантов — молодежи, семей с несовершеннолетними детьми и трудовых мигрантов.8
3. Неформальное регулирование — когда задержка в получении вида на пребывание и/или жительство в случаях истечения визы, урегулируется наличием разрешения на работу, в том числе полученным вне страны.9
Далее, после принятия решения о порядке урегулирования статуса нелегалов, законодателю нужно определить следующие факторы:
— Круг лиц, подпадающих под действие программы, специализированная группа в отдельный период времени (соотечественники, беженцы, сельскохозяйственные рабочие и проч.) или регулярно возобновляемая схема при выполнении определенных условий (наличие гражданства бывшего СССР, знание языка и/или культурных традиций);
— Стадии кампании: одноступенчатая легализация или фазовая (многоступенчатая) программа, сложенная из ряда подпрограмм. От стадий программы зависят и финансовые и институциональные расходы на легализацию.
— Институциональный охват программ легализации, вне зависимости от вовлеченности государственных институтов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, важную, хотя возможно и неформальную роль, в программах легализации должны играть НКО, мигранты и их религиозные организации
Сегодня в России, по данным Федеральной миграционной службы, 3,5 млн нелегалов (fms.gov.ru), по мнению экспертов – более 8 млн чел.
Странами – поставщиками нелегальных мигрантов в большинстве являются государства Средней Азии.
Недостаток знаний о числе, характере нелегальной миграции на территории РФ, требует проведения только «точечной» амнистии, ориентированной на конкретный круг лиц – трудовые мигранты, соотечественники, члены их семей и проч.
Для проведения легализации в России важными и центральными вопросами должны стать критерии ее проведения и требования к участникам. Решение о проведении амнистии должно быть изложено в виде закона. Возможность амнистии для нелегальных мигрантов на территории РФ необходимо установить в зависимости от:
1. Даты въезда в страну.
К примеру, программа легализации 1986 года в США была нацелена на лиц, въехавших в страну до 1982 года; амнистия в Германии 1996 года была возможна для лиц, прибывших в страну до 1990 года.
2. Длительности резиденции в стране.
Амнистия во Франции 1997 – 1998 годов распространялась на тех нелегалов, кто имел резиденцию в стране до 1988 года; амнистия в Италии в 2012 году — для нелегалов, находящихся в стране, по меньшей мере, с 31.11.2011.
3. Наличия и/или отсутствие рабочего контракта;
К примеру, одним из обязательных критериев для участия в кампании «Sanatoria 2012» была трудовая занятость на полный рабочий день, исключение составляли лица, обслуживающие домашние хозяйства (20 часов в неделю).
4. Наличия «хорошей» правовой истории, отсутствия правонарушений и/или посягательств на общественные интересы и проч.
Список требований, от которых зависит участие в программе легализации, должен быть четким, понятным, закрытым и единообразным на всей территории РФ.
Миграционное поле и вопросы легализации sans-papiers должны оставаться исключительной сферой правотворчества федерального законодателя.
Легализация: доводы «за» и «против»
Каждая из сторон — противники и сторонники программ амнистий для нелегальных мигрантов — имеют свои аргументы. Противники кампаний легализации говорят о
1) последующем росте количества нелегалов внутри страны. В 1986 – 1987 годах Италия амнистировала 118 700 заявителей; в 1990 году — 235 000 чел.; в 1995 – 1996 – 238 000 чел.; в 1998-99 – 193 200 чел.; в 2002 – 634 700 просителей.10
2) повышении социальной напряженности в обществе, так как усиливается конкуренция за социальные блага. Обеспечение лишь одной строки — социального жилья для амнистированных нелегалов в Великобритании — потребует государственных субсидий на сумму £ 6,2 млрд.11
Во многих странах нелегальные мигранты и их дети имеют доступ к услугам здравоохранения и образования, однако в случае их амнистии расходы возрастают. В 2009 году расходы США по дополнительному обучению детей английскому языку составили 730 млн долларов, при этом лишь 1,2% учащихся были гражданами США, а 73,7% — дети нелегальных мигрантов.12
3) нагрузке на государственные органы. Так, кампании по легализации нелегалов в США привели к 75% росту мошенничеств и подделки документов в стране.13
4) высокой стоимости организации и проведения кампаний легализации. По подсчетам фонда Heritage Foundation (heritage.org), легализация нелегальных мигрантов в США в последующие 50 лет будет стоить стране $6,3 млрд.
Несмотря на все эти сложности, лагерь сторонников легализации sans-papiers огромен. В марте 2013 года центр Center for American Progress (www.americanprogress.org) представил исследование «Экономические эффекты предоставления легального статуса и гражданства нелегальным мигрантам».14
Документ рассматривает четыре сценария для 11 млн нелегальных мигрантов в США:
а) предоставление легального статуса в 2013 году без предоставления гражданства;
б) предоставление легального статуса в 2013 году, но непредоставление гражданства на протяжении последующих 10 лет;
в) предоставление легального статуса в 2013 году и гражданства в последующие пять лет;
г) предоставление легального статуса и гражданства в 2013 году.
Авторы отчета убеждены, что воплощение в жизнь последнего сценария способно в последующие десять лет дополнительно принести экономике страны $1,4 млрд.
Фонд «Миграция XXI век» (http://mirpal.org/) еще в 2012 году подсчитал, что легализация 8 млн иностранных работников, находящихся в России с неурегулированным правовым статусом и их последующая трудовая занятость с получением ежемесячного дохода в 15 тысяч рублей будут способствовать ежегодному наполнению бюджета РФ на 385 млрд. рублей (эквивалент расходов российского бюджета на здравоохранение).
Сегодня нет однозначного ответа, стоит ли России в ближайшее время проводить кампанию по легализации нелегалов, а равно какая модель и стратегия для нас оптимальна. Такой подход весьма разумен. Легализация – это та сфера, в которой спешка недопустима, а промедление смерти подобно.
Уверенность мигрантов в правовой защищенности, возрастающая с получением легального статуса, ведет к стремлению получать образование, повышать квалификацию, включаться в трудовую и социальную мобильность, что при правильном подходе дает ощутимый позитивный импульс национальной экономике.
Успех любой из трех вышеназванных стратегий легализации – формальное, неформальное урегулирование правового статуса или признание существующей практики, зависят в итоге от избранной российским законодателем целевой группы для проведения амнистии. Опыт США и стран ЕС доказывает, что разница в целевых группах обусловливает дифференциацию амнистиционных стратегий.
В США нелегальные мигранты – это те, кто незаконно пересек границу США и/или потерял легальный статус в стране. Последних среди нелегалов в странах ЕС –меньшинство, а преобладают сезонные рабочие, студенты, потерявшие свой статус, гуманитарные мигранты, которым отказано в праве на убежище. Такое понимание вопроса требует дальнейших детальных исследований о числе и характере нелегальных мигрантов на территории РФ.
Ольга Гулина, Институт миграционной политики
